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张晓山:农村集体农用地产权改革理论与政策问题


文章作者:www.orrapin.com 发布时间:2020-01-22 点击:1871



十八届三中全会提出“稳定农村土地承包关系,长期不变”在一些地区,在进行城乡统筹试验时,建议确认农村集体土地和其他资源资产的权利,并向属于农村集体经济组织成员的农民发放铁证。关于征地补偿,采取“向谁征收补偿”的政策。但是,在分配征地补偿收入时,存在农民土地证书无效的问题。一些农民根据现有的法律要求在集体经济组织的所有成员之间平均分配补偿,最终实现了他们的利益。北京市政府还规定,“国家建设征用土地时,无论是对农民承包地、村民宅基地、集体建设用地等的土地补偿。在确定征地方案时,应当根据集体经济组织成员的情况进行平等分配或量化”。

权力的确认面临着系统的瓶颈,一旦完成,它可能会被推翻。“确凿的证据不是确凿的”是什么意思?这反映了法律之间的矛盾和法律与政策之间的矛盾。《决定》第59条规定:"农民集体所有的不动产和动产归本集体成员集体所有";《物权法》第5条也规定了成员的权利。上述法律规定是指农民在农地上的成员权利,这意味着“自然土地权”的概念,是一种人格权。随着成员的离开或死亡,这一权利将不复存在。中共十七届三中全会提出:“要赋予农民更充分、更安全的土地承包经营权,现有的土地承包关系应长期保持稳定不变”;《农村土地承包法》第26条规定:“合同期内,发包人不得收回承包土地。”第二十七条规定:“合同期内,发包人不得调整承包土地。”第32条规定:“通过家庭合同获得的土地承包经营权可以通过分包、租赁、交换、转让或其他方式转让。”上述法律规定是指农民的农地用益物权,其中隐含着“不增不减”的财产权原则。在实践中,个人权利与财产权不可避免地会发生冲突,两种权利的要求都可以找到法律依据。

为了解决个人权利和财产权之间的矛盾,可以探索的一种改革思路是,将农村集体经济组织的个人成员权利转化为以农户为基础的成员权利,并在一定时间内巩固集体经济组织农户成员对组织土地承包经营权和其他集体资产的权利,从而统一成员权利和财产权。在具体操作中,权利确认涉及土地调整。长期不变,我们认为在整个合同期内应该是长期不变的。但是从哪里开始呢?土地是确认为农民在第二轮承包中获得的土地还是调整后的土地?在确定起点之前,我可以调整吗?有些地方的试验是,在确认权利的过程中,在充分尊重群众意愿的基础上,群众将讨论解决土地调整和如何调整,坚持“大稳定,小调整”。承包土地实际确认后,承包经营权将长期保持不变。外籍妻子、丈夫和新生儿等成员的变动问题由家庭自己解决。承包经营权纠纷已经从个人与集体之间的行政纠纷转变为家庭内部的产权民事纠纷。无论未来人口如何变化,土地都不再调整。农民有权处分和转让其承包土地经营权的条件由法律确定。

中国有2亿多小农

确认权力是赋予权力的先决条件。行使处置承包土地权的前提是要有明确的产权,这体现在以下几个方面:明确的产权客体,即承包土地的确定;产权所有者已经明确表示,一个权利和一个主人。然而,在现实中,无证土地(未办理或未颁发承包经营权证)、无证土地(土地已被非法转为他用)、不符点确认(证书中包含的面积与实际面积不一致)等现象非常普遍。因此,赋予承包土地处置权改革的基础是确认承包土地的权利,明确承包土地上不明确的权利关系,实现承包经营证书、地块和面积对个体农户的界定,并长期巩固承包土地的权利。

确认地块与确认股份之间存在权利确认方式的争议。前者强调对承包人权利的保护,而后者强调农地流转和农业规模经营的便利性。2014年,中央政府文件提出"被确认的权利可以被确认或不被确认"。如果不考虑谈判权对权益的影响,确认和确认对收益权的影响很小。然而,从处置权的角度来看,两种权利确认方式的结果是完全不同的。如果地块被确认,农民处置权的客体显然是特定地块的承包权和经营权。如果股份确实存在,农民处置权的对象只能是股份,而不是具体的承包土地。在股份确认的情况下,甚至承包农民占有和使用承包土地的权利也没有得到保障,从而削弱了他们的权利。所有权确认本身的效力仅限于澄清产权,不能为产权提供保护。所有权确认的有效性需要一个健全的制度来保证。然而,权利的确认至少不能削弱农民保护财产权的能力,甚至不能削弱其他权力。

一种观点认为,股份确认后,如果农民需要土地,股份合作制仍然可以通过土地转让来满足。根据《决定》,土地承包经营权的转让,包括互换,应基于平等协商和自愿。为了确保这种土地转让在存量确认的情况下符合农民的意愿,存量确认必须首先基于农民的真实意愿。正如股份公司是股东自愿以产权清晰的个人资产作为股份资产的股份公司一样,股份的确认应当是在确认基础上的延伸。首先,承包土地应有明确的产权,然后,根据农民的意愿,他们将自愿选择入股,实现土地股份合作。因此,股份的确认和确认不应是平行确认的方式。在实践中,在一些发达的郊区,即使在全国实行了与产量挂钩的家庭联产承包责任制后,仍然采用了高度集中统一的农业管理模式。中央文件提出“所有权可以确定,股份可以不确定地确定”,这是对少数民族地区农村土地制度特殊性形成的长期路径依赖的承认。然而,对于以家庭承包经营为主的广大农村地区来说,所有权确认模式是首选的,是以发展为基础的。为了便于操作和规模管理,有必要防止违背农民意愿使用所有权模式。

你认为农民承包农田的权利和经营权以及经营权转让之间的关系如何?

面对不断上涨的地租,一种观点主张淡化承包权,保护和释放更多的经营权,保护实际农民的利益。另一种观点是,上述观点侧重于规模管理,鼓励工商资本进入,而不是保护权利

判断未来农业经营模式的基本趋势和发展路径应作为农地流转政策导向的前提和基础。我们的基本判断是,中国不可能只有一种农业经营模式,这是由中国的基本国情决定的。在中国,以家庭承包经营为基础的混合多元化农业经营组织形式和多元化农业经营主体正在兴起。在很长一段时间内,中国的农业管理机构将由传统农业管理机构(大量小规模兼职农民和传统小规模农民)和新兴农业管理机构(大型专业家庭、家庭农场、农民合作社和农业企业)组成。中国农业经营模式的构成是传统农业、口粮农业(自给农业)和高度市场化、专业化、商品化的现代农业并存。大农业和小农业并存。

中央政府的政策从2001年中央政府第18号文件《不鼓励工商企业长期租赁和经营农民承包的大面积土地》到2013年中央政府第1号文件《鼓励和引导城市工商资本发展适合企业经营的种植业》和《鼓励和引导工商资本发展现代农业》 适合农村企业经营的产业,以及现代生产要素和管理模式应引入农业”实际上是对多元化农业经营实体存在的承认。 关于工商资本进入农业,应规范经营者行为,保护其合法权益。然而,鉴于人口多、人口少的具体国情,现代农业的发展不能忽视这样一个事实,即管理自己承包农田的普通农民仍然占基本农业状况的大多数。工商企业长期大规模租赁和农民承包经营农地的模式不应成为农地管理模式的主流。

在尊重农民意愿的前提下,可以因地制宜地发展多种多样的混合农业经营模式。鼓励集体所有农田的一些所有者扩大规模,创建家庭管理的升级版本(家庭农场);或者创造新的小农(现代小农)。但是,如果农地承包经营权所有者获得的收入与未来的经营无关,那么就不可避免地会出现承包经营权所有者与经营者之间的利益分割问题,也不可避免地会出现承包经营权与经营权分离所导致的租金与利润的相互竞争问题。理想的方式是农地承包经营权所有者将经营权转让所得收入与未来经营效益直接挂钩。有些地区以大型专业农户为主要经营主体,以农民承包土地为核心生产要素,以农业机械为农业技术进步的载体。农民将土地纳入合作社,发展合作社管理,组建农民土地股份合作社。这种模式使农民成为规模经营的主体,并在一定程度上减少了承包权和经营权分离带来的利益冲突。它不仅实现了农业的规模化经营,而且促进了现代农业的发展。它还避免了工商资本进入农业和农民大规模租赁承包土地可能带来的负面影响。合作社的发展也可以惠及老弱势群体、小规模兼职农民或农村地区的流动农民。这是一种值得注意的中国特色农业现代化模式。

(张小山着:中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心)

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